La Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro en 1992 culminó con la firma del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), a partir de lo cual se han realizado anualmente las Conferencias de las Partes (COP), planeadas por la Organización de las Naciones Unidas. Estas reuniones generaron compromisos entre las partes firmantes—actualmente 196 países—para reducir las emisiones de CO2 y evitar que la temperatura promedio del planeta continúe incrementando. La primera reunión fue en Berlín, Alemania, en 1995, y posteriormente se han llevado a cabo 27 reuniones más, la última ocurrida en Sharm el Sheij, Egipto, en 2022.
En este contexto, México ha desarrollado esfuerzos nacionales por cumplir las metas acordadas a nivel internacional mediante su participación en todas las conferencias, así como a través de la presentación de información, la implementación de cambios legales y la creación de instituciones para atender la temática climática y ambiental. Las acciones políticas desarrolladas en el país han tenido la finalidad de implementar una política climática nacional acorde con los parámetros definidos en el ámbito internacional. Así, el gobierno mexicano ha presentado seis Comunicaciones Nacionales ante la CMNUCC, que dan cuenta de las responsabilidades adquiridas y comprometidas: en la COP3 en 1997, en la COP7 en 2001; previa a la COP 12 en 2006, en la COP15 en 2009, en 2012 y 2018 (Octaviano et al., 2014; INECC, 2018). Esta actuación a escala internacional se concentró entre 2001 y 2012 con un total de cuatro comunicaciones.
Una vez que entró en vigor el Protocolo de Kioto en 2005, México trabajó para establecer una institución que focalizara acciones hacia el cambio climático: el Instituto Nacional de Ecología. Fue el primero de los países emergentes y el segundo a nivel mundial en publicar una Ley Nacional de Cambio Climático, tan sólo después de Reino Unido (Ruiz- Rivera & Lucatello, 2017); y posteriormente, el esfuerzo se extendió en los estados federados para generar leyes estatales.
La interacción sinérgica entre la ayuda internacional y otras áreas de políticas relacionadas con el desarrollo (Carbone, 2016) ha sido abordada mediante el enfoque de policy coherence for development (CPD por sus siglas en español). Esta surge como una herramienta de las políticas de desarrollo que implementa la Unión Europea, en la que se encuentra también la política ambiental (Koff, 2021). A partir de su implementación, la CPD se convirtió en una herramienta de análisis orientada a esfuerzos recientes para cimentar una metodología que permita su adaptación y sistematización en países fuera de Europa. La CPD se centra en las estructuras y en los procesos que hacen posibles las interacciones alrededor de tres aspectos centrales: las leyes, las instituciones y los actores (Siitonen, 2016), elementos observados en el caso mexicano por Koff et al. (2020, p. 8). Estos autores proponen una categorización de los tipos de coherencias en: horizontal, vertical, entre donantes, interna, interorganizacional, multilateral, financiera y normativa. Asimismo, el estudio de las coherencias requiere de datos normativos, institucionales, operacionales y financieros.
En este trabajo buscamos analizar la política climática en México a partir de dos tipos de coherencias: la vertical y la horizontal. En este marco, la coherencia vertical es definida por la alineación de las políticas locales y nacionales con las políticas internacionales, los Estados miembros y los municipios; y la coherencia horizontal, corresponde al intercambio de información y a la realización de acciones conjuntas en un territorio determinado, que incluye a diversos actores, incluso fuera del ámbito gubernamental. Por lo tanto, si trasladamos la CPD al análisis de la coherencia para la acción climática en México, la coherencia vertical debe ser analizada a partir de las relaciones entre las escalas internacional, nacional, y local. Por su parte, la coherencia horizontal se centra en la correspondencia en una misma escala entre las leyes, los reglamentos y las instituciones, tomando en cuenta la integración de distintos actores. Tradicionalmente, el estudio de la coherencia horizontal en el ámbito ambiental se realiza dentro de los límites político-administrativos de un mismo país y no en función de otro tipo de delimitación.
Nuestro estudio se centra en la cuenca del río Usumacinta, la cual es trinacional, cuya extensión corresponde en un 60% a Guatemala, 39.98% a México y sólo el 0.02% a Belice (Kauffer, 2021, p. 173). En México, la cuenca está contenida en el territorio de tres estados federados ubicados en la frontera con Guatemala y Belice: Chiapas, Tabasco y Campeche (Figura 1). La pertinencia de analizar la coherencia para la acción climática en esta cuenca obedece a las condiciones de conservación de este espacio, que alberga una importante biodiversidad, y a la existencia de una política ambiental en materia de conservación como las áreas naturales protegidas, un total de 115, entre ambos países bajo diferentes denominaciones y categorías. Este territorio es atravesado por el río más caudaloso de Centro América y de México y presenta importantes desafíos climáticos, en particular en materia de adaptación.
Mapa de ubicación de la cuenca del río Usumacinta
Citation: Regions and Cohesion 13, 2; 10.3167/reco.2023.130205
Nuestro análisis de las acciones climáticas en la cuenca del río Usumacinta busca contestar a la siguiente pregunta: ¿cómo se expresan las (in) coherencias verticales y horizontales en la cuenca del río Usumacinta a partir de los lineamientos de la política climática internacional en los distintos eslabones estudiados? Nuestro artículo está organizado en cinco apartados. Posterior a esta introducción, en el segundo apartado presentamos la revisión de literatura en torno a la legislación y a las acciones en la política ambiental. El tercer apartado corresponde a la estrategia metodológica y de análisis. En el cuarto apartado, analizamos la coherencia vertical y el proceso de institucionalización de la política climática, mediante la revisión de las acciones en materia normativa, así como la creación de instituciones que el gobierno federal ha llevado a cabo para implementarlas acorde a los parámetros internacionales. A su vez, revisamos los componentes de la política climática a escala local en los estados de Chiapas, Tabasco, y Campeche, desde 1992 hasta el 2018. En el quinto apartado, describimos las acciones a escala de la cuenca del río Usumacinta para analizar la coherencia horizontal. Finalmente, aportamos conclusiones sobre la coherencias e incoherencias horizontales y verticales encontradas en la cuenca del río Usumacinta en el periodo de estudio.
Revisión de literatura
En materia ambiental—en las últimas décadas—la cuenca ha sido considerada por investigaciones hídricas y ambientales como el espacio idóneo para la toma de decisiones. Los estudios consideran la pertinencia de la cuenca como substrato físico, además, como territorio que integra aspectos políticos, sociales, ambientales y económicos (Kauffer, 2013).
Para Welp (2001) la cuenca es planteada como el espacio para el estudio y el registro de herramientas que apoyan la toma de decisiones para su gestión. Incluso, la cuenca es un espacio privilegiado para el desarrollo de una política ambiental y climática integral, donde los estudios pueden distinguir condiciones hidrológicas, ambientales, sociales y políticas (Senent-Aparicio et al., 2016), puesto que la política climática forma parte de la ambiental que, a su vez, interactúa con la política del agua, la de conservación, la forestal, entre otras.
Por otro lado, las instituciones son entendidas como organizaciones formales que se establecen desde el aparato gubernamental y que representan los intereses del Estado, pero también son analizadas como los códigos de comportamiento establecidos de manera informal que perduran en el tiempo, son reglas del juego que moldean las interacciones entre los seres humanos en sociedad (March & Olsen, 1989; North, 1990). Los estudios sobre las instituciones se dan desde distintas disciplinas—ciencia política, economía, sociología—, y abren el camino a una multiplicidad de definiciones. En esta investigación, las instituciones observadas serán principalmente de corte formal, orientadas a la implementación de la política climática.
Adicionalmente, es importante definir a las políticas públicas y diferenciarlas de las políticas gubernamentales: las primeras pueden ser distinguidas primordialmente por la participación social y la interacción constante con los tomadores de decisiones, mientras que las políticas gubernamentales suelen ser verticales y unidireccionales. En este artículo asumimos la distinción entre política gubernamental y pública propuesta por Aguilar (2010) para el caso mexicano, donde la primera se desarrolla bajo la exclusiva rectoría del Estado y del gobierno; en contraste, las políticas públicas que tienden a ser más participativas en tanto incluyen en su diseño e implementación a otros actores, su inclusión—si bien heterogénea—da cuenta de que las necesidades de los pobladores se están considerando en todos los momentos del proceso en una política pública. Se trata de políticas que incluyen la participación de la sociedad en general y consideran acciones que contribuyen a la horizontalidad en la medida en que implican el involucramiento de diversos actores sociales.
Por ejemplo, la política climática gubernamental, cuando se trata de decisiones tomadas desde el Estado (Aguilar, 2010), incluye objetivos y acciones que buscan atender la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y de esta manera, contribuir a los procesos de adaptación a los impactos del cambio climático. En este ejemplo, las acciones operacionales como el conteo y registro de GEI por sector y el establecimiento de programas—como la programación de acciones para fortalecer las capacidades de las poblaciones más vulnerables—que se lleven a cabo de manera local (Ryan, 2014, p. 17) son características de políticas gubernamentales.
Para que una política pública o gubernamental funcione, es necesario que su aplicación se realice eficientemente, además, es importante que en su interior y en su relación con otras políticas exista algún grado de armonía y coherencia. Así, se utiliza este último concepto, para dar cuenta de una relación entre dos o más partes, donde no existe contradicción, o cuya existencia de una de las partes no genera oposición; por lo que su uso hará referencia a la posibilidad de cooperación y de sinergia.
Tanto en las políticas públicas como en las gubernamentales la coherencia es una práctica deseable, ya que su inexistencia lleva a un uso ineficiente de recursos públicos, a los bloqueos entre áreas, a la opacidad y, por ende, a conflictos internos entre actores. La coherencia de las políticas1 se define en función “del grado de integración entre componentes relevantes” (May et al., 2005, p. 37), por lo que implica el diálogo y la inclusión de diversos actores e instituciones. A partir de este acercamiento, se reconoce su importancia para alcanzar—o por lo menos proponer—la interlocución entre los distintos actores.
Nuestro artículo se articula con una emergente literatura sobre la coherencia de las políticas públicas para el desarrollo sostenible en México. Cejudo y Michel (2016) han señalado que los planes sectoriales y de desarrollo mexicanos suelen estar bien redactados, pero se aplican de manera deficiente. Esto a menudo conduce a la coherencia normativa dentro y entre las políticas, pero a la incoherencia en los marcos políticos.
Estudios más recientes han analizado de forma similar la formulación e implementación de políticas públicas en México a escala federal y estatal. Koff et al. (2020) comparan verticalmente la coherencia normativa comparando en la legislación sobre áreas naturales protegidas a nivel nacional y estatal (Aguascalientes y Veracruz). Los autores muestran cómo la definición de la política ambiental varía entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Koff (2022) amplía este análisis examinando las leyes de desarrollo sustentable a nivel federal y estatal y muestran cómo la dimensión ambiental es más débil en todo el marco legislativo mexicano que privilegia la sustentabilidad social.
En términos de implementación, estudios recientes han identificado de manera similar incoherencias con las herramientas políticas de México. Koff (2021) destaca los límites de la evaluación de impacto ambiental en el país que se caracteriza por procesos que socavan la sustentabilidad y de hecho contribuyen al conflicto social. Koff y Maganda (2019) y Cetina Arenas et al. (2022) aplican el análisis de coherencia de políticas públicas para el desarrollo a los programas mexicanos de pago por servicios ambientales y muestran cómo estos instrumentos están bien definidos normativamente, pero mal integrados en los marcos políticos de México, lo que perjudica su eficacia.
Otros estudios sobre las políticas públicas en México tratan de explicar la falta de coherencia para el desarrollo sostenible. Por ejemplo, Moure et al. (2021) identifican la apatía de los funcionarios públicos como causa de la resistencia a las reformas de coherencia de políticas en los organismos administrativos de México. Aguilar (2022) aborda los grupos de interés políticos en México y analiza cómo ellos bloquean la coherencia de políticas para el desarrollo sustentable en el sector energético para promover sus propios intereses. Koff et al. (2022) y Larson et al. (2018) estudian los obstáculos a la participación social en los marcos ambientales mexicanos como causas de una coherencia limitada para el desarrollo sostenible. Hernández-Huerta et al. (2018) se centran en la necesidad de más estrategias para la sostenibilidad basadas en datos en México que puedan contribuir a políticas que sean integrales, sostenibles y coherentes.
Estrategia metodológica y de análisis
En este artículo proponemos una adaptación del análisis desde la CPD, partiendo de las propuestas de Koff (2016; 2017), y centrada en la revisión de la coherencia vertical y coherencia horizontal en la cuenca del río Usumacinta —en la parte correspondiente a México— integrada por 21 municipios correspondientes a los estados de Chiapas, Tabasco, y Campeche (Figura 1).2
En este trabajo, la coherencia vertical (CV) debe ser entendida como la alineación legal, institucional y política en la relación nacional-internacional (firma de tratados o convenios y su correspondencia con las legislaciones subnacionales) y en la local-nacional (la existencia de una ley nacional, sus principios, sus acciones y sus interacciones). Para ello, revisamos la alineación de los acuerdos internacionales con la legislación nacional, de las leyes federales con las de los estados y la legislación en esta escala con las políticas internacionales y nacionales. La generación de una política climática en la cuenca del río Usumacinta es observada a partir de las instituciones de los estados que comparten una fracción de su territorio, lo que proporciona una visión de la coherencia vertical internacional-local.
Por su parte, la coherencia horizontal (CH) refiere a la normatividad, la política y las conexiones que ocurren en una misma escala, es decir, que dos o más leyes o programas contribuyan entre ellas, o sean incluyentes de otras herramientas generadas al mismo nivel, de manera complementaria o vinculante. La CH considera como central la participación de otros actores que no vienen del sector gubernamental, es decir, que participan activamente e impulsan acciones climáticas locales. Para ello, analizamos las legislaciones y políticas a nivel local con un acercamiento institucional- legal, y la revisión de algunos instrumentos implementados específicamente a escala de la cuenca.
Realizamos una revisión hemerográfica en cada estado, donde encontramos y clasificamos los eventos naturales extremos que apuntalaron o generaron la discusión local sobre los efectos del cambio climático en las poblaciones. Asimismo, diseñamos una guía y aplicamos 22 entrevistas semiestructuradas a personas expertas en 2017 y 2018 (académicas, representantes de organizaciones de la sociedad civil nacional e internacional) que contribuyeron a la generación de acciones climáticas, y que dan cuenta de una visión específica de la problemática local o regional. En estas entrevistas, se consideraron las etapas de la política de cambio climático e instituciones; los actores y los conflictos; la cuenca y el cambio climático; la adaptación y mitigación en la cuenca del río Usumacinta; y preguntas adaptadas a cada perfil. Con la información obtenida, identificamos momentos clave en la integración de la política climática nacional y local, así como las acciones que se llevaron a cabo para su ejecución.
El periodo de estudio comprende desde el inicio de la política climática en 1992, con los cambios en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la consecuente creación del órgano desconcentrado encargado específicamente de brindar apoyo técnico y diseño de la política ambiental federal de acuerdo con Guillén (2007) con cuatro funciones centrales: planeación ecológica, normatividad ambiental, aprovechamiento de recursos naturales e investigación y desarrollo tecnológico. El término del estudio coincide con el cambio de gobierno a nivel federal en diciembre de 2018 que corresponde al Programa del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático que contempla acciones, resultados e impactos alcanzados del 2014 al 2018.
De lo internacional a la cuenca del río Usumacinta: Un análisis de la coherencia vertical
En este apartado, presentamos una revisión de las acciones y herramientas implementadas en materia de política climática, por medio de dos eslabones que permiten analizar la coherencia vertical. El primero se centra en la interacción internacional-nacional, es decir, la revisión de los acuerdos internacionales a los que México se ha adherido y su correspondencia con la legislación nacional. El segundo se encuentra en la intersección nacional-local, puesto que se enfoca en la alineación legal y política local en contraste con las políticas nacionales, y así analiza si los mecanismos de la ley nacional de cambio climático se encuentran reflejados en la política de cada estado de la cuenca.
La coherencia internacional-nacional: Un eslabón destacado, entre instituciones ad hoc y sus normas
Los cambios institucionales en materia ambiental a escala mundial y sus manifestaciones en cascada en países como México empezaron en los años 1970: en 1972, fue organizada la primera cumbre de la tierra en Estocolmo, Suecia; en Ginebra fue impulsado en 1979 el Protocolo de la Convención sobre la contaminación atmosférica transfronteriza y larga distancia en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa. En 1980, el Consejo administrativo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, aceptó la destrucción de la capa de ozono, y sugirió limitar el uso de clorofluorocarbonos F11 y F12. Dos momentos centrales en la política climática en la siguiente década fueron la creación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático en 1988 y la Declaración de Helsinki en 1985.
Durante la segunda Cumbre de la Tierra en Brasil en 1992, el tema del cambio climático fue colocado en la agenda internacional mediante el CMNUCC, en cuyo marco se organizan las Conferencias de las Partes. En 1997 fue aprobado el Protocolo de Kioto, que entró en vigor hasta el 16 de febrero de 2005, firmado por 197 países, entre ellos, México. Hasta el 2022, 27 reuniones internacionales y cuatro Cumbres de la Tierra (1992–2015) fortalecieron la temática climática a escala internacional.
La entrada en vigor del Protocolo de Kioto el 16 de febrero de 2005 fue un elemento que llevó a México a construir un marco institucional en torno a una instancia exclusiva que atiende la problemática del cambio climático. En este contexto, México ha respondido con una serie de compromisos y ha creado el andamiaje institucional en materia de política climática y ambiental representado en la figura 2. En esta lógica, los cambios en las leyes y la creación de instituciones en materia ambiental se convirtieron en el antecedente directo de la política climática en México. Aprobado en diciembre de 1997, el Protocolo de Kioto fue firmado por México el 9 de junio de 1998 y ratificado por el Senado de la República el 29 de abril de 2000.
• Leyes e instituciones mexicanas en la política climática en México
Citation: Regions and Cohesion 13, 2; 10.3167/reco.2023.130205
Desde 1971, el gobierno mexicano implementó una política ambiental concentrada a nivel federal. Por un lado, el Congreso de la Unión llevó a cabo modificaciones generales a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por el otro, el discurso político incluyó como deber del Estado la preservación y la restauración del equilibrio ecológico, responsabilidad ineludible frente a la tendencia mundial. De esta manera, podemos observar la consolidación de una coherencia vertical entre la tendencia internacional y la escala federal, al menos en lo formal.
La institucionalización del cambio climático a través de un órgano especializado se concretó en el 2005, con la creación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) alineada directamente a los instrumentos internacionales. Esta comisión dio seguimiento y evaluó la Estrategia Nacional de Cambio Climático, creada en 2007 mediante una herramienta llamada Programa Especial de Cambio Climático (PEEC), aprobado en 2009.
Conforme a los parámetros internacionales, el PEEC sostuvo la transferencia de la política federal de mitigación y de adaptación al cambio climático a los estados, entre los cuales figuran Chiapas y Tabasco. Esta coherencia vertical desde lo internacional se extiende en algunos casos a lo local; en el caso de Chiapas se aprobó la Ley relacionada con el Cambio Climático antes de la propia Ley Nacional de Cambio Climático.
Asimismo, la CICC se constituyó en 2005 con la participación de los representantes de las principales seis agencias gubernamentales federales del país. La COP16 de la CMNUCC se realizó en Cancún en 2010, bajo sus auspicios. Esta concluyó con un acuerdo consensuado sobre una serie de medidas concretas, entre ellas, la creación de un Fondo Verde Climático y un compromiso para elevar los objetivos de reducción de emisiones de gases que causan el efecto invernadero; surgió la Estrategia de Desarrollo Bajo en Emisiones (EDBE); y de manera paralela la Estrategia Nacional para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques (ENAREDD). Todas estas acciones afianzaron la coherencia vertical externada en acuerdos internacionales y en la generación de un andamiaje de política climática en México.
En seguimiento a los acuerdos internacionales, en el 2012 se publicó la Ley General de Cambio Climático (LGCC) a la par del Fondo de Cambio Climático. La LGCC estableció la Formación del Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC). De forma coherente con los lineamientos internacionales, las herramientas jurídicas e instituciones creadas apuntalaron la estrategia destinada al interior del país.
La publicación de la LGCC transformó el Instituto Nacional de Ecología (INE) en Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) en 2013, encargado de la investigación ambiental con un nuevo programa presupuestario en 2014 para la investigación en cambio climático, la sustentabilidad ambiental y el crecimiento verde.
En 2014, fueron publicados el Programa Especial de Cambio Climático 2014–2018, el Programa Institucional del INECC 2014–2018, además del Reglamento del Registro Nacional de Emisiones y de la organización de la Primera Sesión del SINACC (INECC, 2017). En 2015, se instaló la Coordinación de Evaluación de la Política Nacional al Cambio Climático encargada por la LGCC de evaluar los objetivos de adaptación y mitigación junto con la CICC, el Consejo de Cambio Climático y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INECC, 2017). Hasta diciembre de 2018, los responsables institucionales de la política climática a escala federal y nacional eran la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y el INECC.
En este eslabón, el gobierno mexicano construyó un andamiaje institucional en respuesta a una política climática internacional ineludible, sustentada a la vez en argumentos ambientales y en fundamentos de continuidad del modelo económico. Para ello, México creó leyes e instituciones, generó compromisos y asistió puntualmente a los eventos internacionales. Estas acciones fueron concentradas durante dos sexenios del ejecutivo federal (2006–2012 y 2012–2018), a lo largo del primero y al inicio del segundo. Para completar esta coherencia vertical del eslabón internacional a lo local, algunos gobiernos estatales—impulsados por el gobierno federal—han realizado esfuerzos que nos interesa analizar en el caso de los estados presentes en la cuenca del río Usumacinta.
Tabasco: De los lineamientos internacionales a las acciones locales no institucionalizadas
El gobierno federal a través del INE promovió la política climática auxiliándose de la Universidad Nacional Autónoma de México y de la Universidad Veracruzana,3 que realizaron estudios sobre cambio climático en el estado de Tabasco, a raíz de las inundaciones de 2007, 2008 y 2009, las cuales fortalecieron el interés en los estudios de vulnerabilidad. Sin embargo, debido a la contingencia por las inundaciones, la publicación de herramientas para atender el cambio climático fue pospuesta.
La extensa historia de las inundaciones en Tabasco de 1975, 1990 y 1999 propició la elaboración del Plan Integral de Control de Inundaciones que, de acuerdo con García (2013), presenta una visión predominantemente ingenieril y una carencia de soluciones a largo plazo. En el siglo XXI, los eventos naturales recurrentes (Kauffer, 2013) y su amplio litoral incrementaron la vulnerabilidad (Núñez Gómez, 2016), y propiciaron la necesidad de generar acciones de mitigación y de adaptación. Los instrumentos nacionales y los acontecimientos ambientales en Tabasco, a partir del año 2000, se conjugaron para poner en la agenda pública la temática ambiental y climática.
La llamada Gran Inundación de 2007 afectó al 60% de la población del estado y provocó pérdidas millonarias. En 2008, otra inundación ocurrió en la cuenca del río Usumacinta, con afectaciones extendidas en otras zonas y daños profundos por desborde de ríos. Aunque no alcanzó la magnitud del año anterior, la recuperación fue lenta y colocó en la agenda pública los efectos del cambio climático. En el 2009, ríos y lagunas salieron de sus cauces debido a las precipitaciones derivadas del Huracán Ida y del frente frío número 9, dejando comunidades enteras bajo el agua e incomunicadas. Los fenómenos naturales de este tipo han sido recurrentes y los daños visibles se han incrementado en intensidad y extensión.
En 2007, Silvia Whizar, quien encabezaba el sector ambiental en Tabasco, separó el tema ambiental y el desarrollo social, ambos atendidos por la Comisión Interinstitucional para el Medio Ambiente y el Desarrollo Social (Cimades) en el sexenio 2000–2006. Posteriormente, la creación de la Secretaría de Recursos Naturales y Protección Ambiental (Sernapam) del estado de Tabasco concretó acciones específicas de política climática a partir de 2009.
El Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Tabasco (CCYTET) publicó en 2008 una convocatoria para incentivar un proyecto de investigación sobre cambio climático, cuyo objetivo era generar información y paulatinamente concretar acciones en la materia. El estado de Tabasco—en el periodo de estudio—no cuenta con una ley estatal de cambio climático, pero desarrolló un marco institucional ambiental e instituciones de atención a las comunidades afectadas por las inundaciones,4 sequías e incendios.
Dos iniciativas de la Sernapam destacan en el período: en primer lugar, una serie de capacitaciones por instituciones académicas en el 2009 y 2010 dirigidas a funcionarios estatales y municipales de todo el estado; en segundo lugar, la publicación por la Sernapam (2011) de la Agenda de género ante el cambio climático para el estado de Tabasco,5 fundamentada en fuentes secundarias para construir un modelo bottom up, a través de un proceso participativo, aunque priorizó la información de la cuenca Grijalva.6 Esta guía inédita se convirtió en un referente nacional, demuestra cierta coherencia vertical entre la tendencia internacional y las acciones locales, aunque sin generar una ley estatal de cambio climático.
A pesar de las acciones antes mencionadas que destacaron en el sexenio 2006–2012, el gobierno de Rafael Granier Melo cerró su periodo sin la publicación del Programa de Acción Climática, aunque quedó instaurada la Ley de Protección Ambiental del Estado de Tabasco que incorpora el tema de cambio climático, cuya competencia corresponde a la Sernapam. Esta Ley define al Programa de Ordenamiento Ecológico como un instrumento de la política ambiental que también aborda el tema de cambio climático.
A pesar de la generación de documentos que fungieran como instrumentos para fortalecer la política climática, estos no pudieron concretarse. Al inicio del periodo del gobernador Arturo Núñez Jiménez (2012–2018), varios actores propusieron la elaboración de la Estrategia Estatal de Cambio Climático y la reactivación del Consejo Intersecretarial de Cambio Climático, sin avanzar en la generación de una agenda concreta. En 2018, a pesar de las acciones impulsadas desde las organizaciones de la sociedad civil o desde organizaciones internacionales, no existía una estructura institucional formal en el estado de Tabasco, aunque distintos proyectos estaban en desarrollo.7 Las acciones climáticas iniciadas durante el sexenio 2006–2012 no fueron concluidas al término de este y no fueron retomadas durante el siguiente sexenio en Tabasco (2012–2018).
A escala municipal, el International Council for Local Environmental Initiatives-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI-GLS),8 concretó tres ejercicios de Programas Municipales de Acción Climática (PACMUN) en la cuenca, y cinco para todo el estado, sin vínculo claro con el eslabón federal, lo cual ha limitado su avance y aplicación. La generación de Programas de Acción Climática a nivel municipal en el estado de Tabasco no ha sido relevante y hasta el 2021 ninguno de los municipios los aplicó. Solo tres de ellos—Balancán, Centro y Teapa—cuentan con un Atlas de Riesgo Municipal en el periodo de estudio, entre los cuales sólo uno corresponde a la cuenca del río Usumacinta.
Las acciones en materia de política climática desarrolladas en Tabasco han tenido una clara coherencia entre las tendencias internacionales y las necesidades locales, pero sin lograr concretarse en una estructura estatal legal e institucional consolidada. Los intentos desde la sociedad civil, la academia, e incluso los impulsos desde el gobierno local han sido constantes en el período, aunque no han presentado una perspectiva de continuidad, debido a una institucionalización débil y poco sostenible en el tiempo a raíz de los cambios de gobierno estatal.
Chiapas: De un marco legal coherente a la dificultad para concretar acciones
El estado de Chiapas es altamente vulnerable en términos ambientales, con gran diversidad biológica, cualidad que lo convierte en un territorio económicamente atractivo, debido a la diversidad de recursos naturales: alimentos, energía, agua, recursos forestales, entre otros. Paradójicamente, en contraste con esta riqueza, su población se encuentra marginada, siendo uno de los estados con mayor pobreza extrema y con alta conflictividad social. Por consiguiente, la pertinencia de una política ambiental integral es crucial; en respuesta, varios instrumentos para la política climática han sido desarrollados.
Diversos eventos meteorológicos han afectado las poblaciones en las últimas dos décadas, entre ellos el Huracán Larry, que causó estragos por lo menos en 40 municipios en el estado en 2003. El huracán Stan, por su parte provocó en 2005 muertes y aislamiento de las comunidades tanto en Chiapas como en Guatemala. En Chiapas se desbordaron más de 80 ríos, que modificaron la geografía de la Costa, Sierra y Soconusco, y causaron la reubicación de poblados y la reconstrucción de varias localidades (Velasco, 2014). Año con año, los estragos por los eventos naturales extremos desde inundaciones, deslizamientos de tierra y sequías han causado afectaciones a las poblaciones en todo el estado. Tan solo en 2010, hubo daños en la mitad de los municipios chiapanecos.
En 2009, un ejercicio de participación social y de coordinación entre gobierno, academia y sociedad civil llevó a la creación del Programa de Acción ante el Cambio Climático para el Estado de Chiapas (PACCCH), instrumento destinado a articular las políticas públicas que inciden en las acciones del gobierno estatal y que guía la participación de la sociedad. El PACCCH9 identificó siete posibles líneas de acción para la adaptación a los eventos climáticos futuros, totalmente coherentes con la iniciativa federal, el Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Se trata de un claro ejemplo de alineación de los objetivos estatales con una tendencia internacional mediada por el eslabón nacional.
En el 2010, Chiapas publicó la Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático, antecediendo a la Ley federal. Esta ley fundamentada en la prevención asociada con la vulnerabilidad al cambio climático fue una estrategia política del gobernador del estado, Juan Sabines Gutiérrez, suscitada por la realización de la COP16 en Cancún, en diciembre del mismo año.
En el 2012, el PACCCH formuló un objetivo de integración, coordinación y el fomento del desempeño gubernamental en el estado. En el 2013, en alineación con la LGCC, el Congreso del estado aprobó una Nueva Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático que señala los siguientes instrumentos de la Política Estatal en Materia de Cambio Climático: las áreas naturales protegidas, los instrumentos económicos, el sistema de información sobre cambio climático del estado de Chiapas, el registro estatal de emisiones, el inventario estatal de emisiones de compuestos y GEI. Esta normativa fue acompañada por instrumentos de planeación: el Programa Estatal de Cambio Climático, la Estrategia Estatal de REDD+ y los Programas de Acción Municipal Ambiental ante el Cambio Climático.
En el sexenio 2012–2018, el tema climático quedó sin presupuesto para realizar acciones de tal forma que los avances de los últimos años del sexenio anterior quedaron truncados. A pesar de la planeación de acciones concretas para mejorar la incidencia gubernamental en la temática climática, la falta de financiamiento en Chiapas no permitió llevar a cabo las intenciones plasmadas en leyes y en estructuras creadas en la materia.
En dicho estado, la coherencia vertical se evidencia con la existencia de una política local alineada con la tendencia internacional, concretada en una ley estatal innovadora y antecesora de la legislación federal. Posterior a la ley nacional, la emisión de una nueva ley estatal de cambio climático en 2013 fortaleció esta coherencia vertical entre la escala nacional y local. Sin embargo, las instituciones se vieron limitadas por el presupuesto que no permitió dar continuidad a las acciones climáticas iniciadas en el sexenio 2006–2012 y son las organizaciones sociales —con recursos de organizaciones internacionales o nacionales— quienes sostuvieron algunas acciones focalizadas.
Campeche: Un inicio tardío y endeble en materia climática
El estado de Campeche no ha estado exento de afectaciones por eventos naturales: el huracán Isidoro en el 2002, derrumbó bardas y árboles, inundó casas y causó deslaves. En el 2004, inundaciones generalizadas con 50 milímetros de lluvia acumulados en el día provocaron afectaciones sobre todo en las áreas urbanas. El huracán Emily causó daños en el 2005, poco después de la llegada del huracán Stan este mismo año.
El estado de Campeche, en 2015, publicó su PECC encaminado hacia el año 2030, alineado con la planificación federal tanto en la reducción de las emisiones de GEI como en la adaptación a los efectos del cambio climático. Es importante señalar que el estado de Campeche especificó en el Plan Estatal de Desarrollo 2009–2015 que era necesario diseñar y aplicar un Plan Estatal para la Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, situación que ocurrió hasta final del sexenio en 2018.
El 11 de febrero de 2011, la Comisión sobre Cambio Climático del Estado de Campeche fue creada con el objetivo de coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, relativas a la formulación, definición e instrumentación de las políticas para la prevención y mitigación de emisiones de gases efecto invernadero, la adaptación a los efectos del cambio climático y, en general, para evaluar, proponer y promover el desarrollo de programas y estrategias de acción climática.
Desde 2014, un proyecto de Ley de Cambio Climático y Emisiones a la Atmósfera para el estado de Campeche ubicó la temática en la agenda política, pero su publicación no se concretó en el periodo de estudio; la Ley de Cambio Climático para el estado de Campeche se publicó en noviembre de 2020. En el periodo de estudio, a pesar de la claridad y la necesidad manifestadas de generar una ley e instituciones que se encarguen de su aplicación, ninguna correspondencia directa entre lo que sucedía a nivel internacional y federal con las acciones estatales resultó posible.
Finalmente, en la revisión de los tres estados con territorio en la cuenca del río Usumacinta existe coherencia nacional-internacional, a través de las iniciativas sociales, al contar con acciones locales alineadas incluso antes de su establecimiento de forma legislativa. En el eslabón local—gobiernos estatales—las alineaciones son parciales o incompletas, diferenciadas en cada uno de los estados. En Tabasco se encuentran acciones emprendidas desde ciertas trincheras—públicas y organizaciones sociales—, pero sin un marco legal eficiente, con alianzas temporales y sin continuidad. En el caso del estado de Chiapas, existe un marco legal que fue previo a la Ley Nacional de Cambio Climático, y su posterior alineación, pero las instituciones presentan limitaciones presupuestales y pocas acciones sostenidas. Finalmente, Campeche es un estado que ha tenido iniciativas de transformación, pero dentro del periodo de estudio aún no contaba con un marco legal publicado. Si bien los tres estados han tenido acciones climáticas asociadas a los impactos de eventos naturales y que favorecen la participación social, la coherencia vertical de la política climática ha sido heterogénea; en Tabasco ha sido incompleta, no sostenida en Chiapas—en ambos estados interrumpida por los cambios de gobierno estatal—y sin intentos concretos en Campeche.
La cuenca del río Usumacinta ante el reto de las coherencias horizontales
Para revisar la coherencia horizontal en la cuenca en su conjunto, analizamos los marcos legales, las instituciones, además de las acciones asociadas a la política climática: pensar la horizontalidad de la política climática implica revisar la coordinación, el intercambio de información y las acciones conjuntas en este territorio. Ello busca mirar el lado público de las políticas, es decir lo que sucede con las acciones que involucran a actores fuera del ámbito gubernamental y del Estado.
Por otro lado, la coherencia horizontal se relaciona también con el parámetro internacional de la transversalidad climática (climate mainstreaming en inglés) que define el tema del cambio climático como transversal, es decir que implica su integración a todas las políticas sectoriales, en términos de información, de acciones y de toma de decisiones (Ayers et al., 2014). Cabe subrayar que este objetivo está asumido por el PECC 2014–2018 en México.
Con respeto al marco jurídico, el período estudiado solamente se caracteriza por la presencia de la Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático de Chiapas y las instituciones específicas asociadas. Tabasco y Campeche no tienen marco legal específico, lo cual crea un desbalance y una incoherencia jurídica a escala de la cuenca.
En Chiapas se generaron instituciones que respondían a la legislación, pero con intermitencias en el financiamiento y, por ende, problemas de continuidad. La Secretaría del Medio Ambiente e Historia Natural (Semahn) fue la institución definida como la encargada del cambio climático a través de la Subsecretaría de Medio Ambiente y Cambio Climático. Además, cada municipio debe ser responsable de la vigilancia y aplicación de acciones en materia de cambio climático.
En Tabasco, en 2004, se dieron esfuerzos desde distintos sectores que resultaron sin continuidad. Por ejemplo, el CCYTET mediante una convocatoria de Fondos Mixtos promovió la evaluación del impacto del cambio climático por parte de investigadores. Posteriormente, se integró el Comité Técnico Estatal de Ordenamiento Ecológico (COERET) para la elaboración, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del programa de ordenamiento—estaba conformado por más de 70 representantes de instituciones de gobierno, educativas y organizaciones no gubernamentales—para dar seguimiento. El Ordenamiento Ecológico del Estado de Tabasco fue decretado en diciembre de 2006, pero sin instrumentar. En 2007, se creó la Sernapam en Tabasco que tuvo una dirección de Cambio Climático en la subsecretaría de Política Ambiental.
En Campeche, existía un marco legal—Ley de Asentamientos humanos, Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Ley de Protección Civil, Prevención y Atención de Desastres—que mencionaba algunas acciones relacionadas con el cambio climático pero la Ley Estatal de Cambio Climático no había sido publicada. La institución responsable de la vigilancia y movilización de las Secretarías Técnicas del gobierno era la CICC del Estado de Campeche, con el apoyo técnico de la Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable. La CICC del Estado de Campeche, tenía que garantizar la aplicación transversal del PECC y la incorporación del parámetro climático en sus políticas y regulaciones. Pero cada Secretaría era responsable del seguimiento de las líneas de acción. A nivel municipal se fomentó la participación en las iniciativas internacionales como el PACMUN.
Sin embargo, a pesar de avances en la discusión política del tema en torno la inclusión de la política climática en algunas instituciones del sector ambiental, no existen instituciones que trabajen en una cooperación jurídica en materia climática a escala de la cuenca, tampoco una coordinación entre instituciones creadas. Ello significa que la transversalidad climática mencionada en el PECC no se logra concretar a escala de la cuenca del río Usumacinta.
Una herramienta oficial para el diagnóstico y la generación de acciones en los municipios y a nivel estatal son los Atlas de Riesgo, que, de acuerdo con la LGCC, constituyen un documento dinámico que apoya en la evaluación de los riesgos en las distintas zonas geográficas, para identificar las probables afectaciones en los asentamientos humanos tanto en el escenario actual como en el futuro. En este sentido, los documentos locales revisados permiten evidenciar que hasta el 2018, de los 21 municipios en la cuenca del río Usumacinta solo dos contaban con Atlas de Riesgo: Balancán en Tabasco y Comitán de Domínguez en Chiapas.
El PACMUN es un programa de ICLEI-GLS, realizado con el financiamiento del Fondo de Prosperidad de la Embajada Británica en México durante el periodo de 2011 a 2015. Este programa tuvo el objetivo de orientar las políticas públicas a nivel local para atender la mitigación y adaptación ante los efectos del cambio climático, mediante la creación de capacidades y generación de información sobre el grado de vulnerabilidad que tienen los municipios.
Chiapas no contaba con programa en ninguno de los municipios, a pesar de algunos intentos que no lograron concretarse. En Tabasco fueron publicados los PACMUN de Balancán (con el 79% de su población dentro de la cuenca) y Emiliano Zapata (con el 100% de su población dentro de la cuenca) de un total de cinco municipios en la cuenca del río Usumacinta. En Campeche, destacó el PACMUN de Palizada, que tiene el 99% de su población dentro de la cuenca (ICLEI, 2018; INECC, 2017). Entonces, en la cuenca, la generación de herramientas para la mitigación y la adaptación del cambio climático a escala municipal ha sido limitada a sólo tres municipios de un total de 21.
En consecuencia, a escala de cuenca en el río Usumacinta, las dos herramientas de diagnóstico y planeación impulsadas desde la política climática federal no han logrado concretarse. Cabe subrayar adicionalmente que incluso en los municipios donde se cuente con alguna de las herramientas, estos no garantizan la aplicación de acciones puntuales de mitigación y adaptación por razones económicas y de capacitación.
Las acciones gubernamentales pueden ser contradictorias al interior del mismo estado y aún más en la colaboración con las entidades vecinas. Así, en el marco del análisis de la coherencia de las políticas, existen vacíos e inconsistencias desde la coherencia vertical que repercuten directamente en la coherencia horizontal. Ante este panorama, se han encontrado incoherencias de las políticas climáticas de cada estado a escala de la cuenca del río Usumacinta (Tabla 1).
Incoherencias en la política climática en la cuenca del río Usumacinta
| Incoherencia Vertical | Incoherencia Horizontal |
|---|---|
| • México cumple con las Comunicaciones Nacionales, sin alcanzar los objetivos. • El andamiaje institucional y legal no ha llegado a escala local en México de manera homogénea. • Muy pocos municipios de cada estado tienen PACMUN y solo algunos municipios de cada estado tienen Atlas de Riesgo. • La información generada es técnica, general y recientemente existen esfuerzos por realizar diagnósticos subregionales, municipales o comunitarios. |
• Existe prevalencia de proyectos nacionales productivos y económicos sobre los intereses ambientales. • No hay ley estatal de cambio climático publicada, en Tabasco y Campeche, pero sí existe en Chiapas. • Solo tres municipios tienen PACMUN. Solo dos tienen Atlas de Riesgo. • Los avances en política climática en cada estado son desiguales y la cooperación entre ellos es limitada porque no existen las instituciones equivalentes para el diálogo. |
Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo y entrevistas
La tabla 1 muestra que la política climática en la cuenca del río Usumacinta de cada uno de los estados consiste en esfuerzos aislados que caminan en paralelo, desde el ámbito estatal hasta el nivel municipal; así como en las iniciativas de las organizaciones de la sociedad civil, al realizar proyectos esporádicos, sin continuidad o inconexos, que favorecen una serie de incoherencias verticales que repercuten en incoherencias horizontales de la política climática. En efecto, el principio federal de transversalidad climática—fundamental para las políticas de adaptación—no presenta coherencia vertical, lo que deriva en una incoherencia horizontal a escala de la cuenca.
Conclusiones
A la pregunta acerca de las coherencias en materia de política climática en la cuenca del río Usumacinta, podemos contestar que presentan una gran heterogeneidad y una marcada diversidad donde ciertas coherencias aparecen, pero también incoherencias notorias se develan. A pesar de la existencia de condiciones de vulnerabilidad compartidas que se observan en los distintos estragos asociados a los eventos hidrometeorológicos en los tres estados de la cuenca, cada uno presenta una situación distinta en el período 2000–2018 en materia de coherencia en la política climática. Tabasco se caracteriza por una coherencia vertical de índole política sustentada en acciones localizadas, entre las cuales destacan algunas acciones innovadoras, sin presentar sustento jurídico, ni institucional sostenido más allá de los últimos años del sexenio 2006–2012. Chiapas presenta una coherencia vertical formal en el marco jurídico y en la creación de instituciones con una participación social impulsora de los cambios en la legislación, pero dificultades para concretar acciones de forma transexenal por falta de presupuesto y de continuidad. Campeche registra pocos avances en el período analizado, desde el punto de vista jurídico, institucional y de acciones concretas. Los tres estados permiten observar esfuerzos desde la sociedad civil y de las organizaciones que han logrado ubicar en la agenda pública el tema climático, aunque sin coordinación a escala de la cuenca del río Usumacinta.
Los hallazgos apuntan a un proceso de construcción de una política climática sustentada en la generación de leyes e instituciones federales. Esto produce una coherencia vertical sostenida en dos escalas, la primera nacional-internacional con algunas réplicas en el siguiente eslabón nacional-local, y entre el cual destaca el estado de Chiapas con una coherencia vertical en materia legal e institucional. En Campeche y Tabasco, esta coherencia legal e institucional no aparece con claridad durante el período estudiado.
La alineación vertical de políticas internacionales hacia lo nacional, y con expresiones puntuales en algunos de los estados, produce acciones asociadas con instrumentos de adaptación y mitigación; las cuales, en algunos casos, presentan coherencia vertical o, en otros, son insuficientes, heterogéneas y desarticuladas.
Por lo tanto, tenemos una coherencia vertical formal en el eslabón internacional-nacional que no se concreta a nivel local en las tres dimensiones estudiadas, lo cual significa que de facto existen incoherencias verticales caracterizadas por una heterogeneidad. Estas incoherencias verticales dan lugar a incoherencias horizontales, que derivan en la falta de interlocución institucional entre los estados y municipios integrantes de la cuenca del río Usumacinta y en la ausencia de política climática para atender los desafíos climáticos de la cuenca. Sin embargo, a pesar de estas incoherencias, distintos actores, como la sociedad civil o las instituciones académicas e incluso los gobiernos estatales y municipales realizan acciones en materia climática, aunque resulten puntuales y no sostenidas en el tiempo. De tal forma que existe una contradicción con el principio de transversalidad climática asumido a escala federal, que produce una serie de incoherencias horizontales en la cuenca asociadas con las luchas por el poder (politics en inglés). El impacto de las dinámicas partidistas y los periodos de los gobiernos estatales— 6 años —y municipales—3 años—limitan el alcance de la política climática en las escalas locales y favorece las coherencias de tipo formal, sin resultados reales en acciones sostenidas a escala de la cuenca del río Usumacinta.
Agradecimientos
Las autoras agradecen el financiamiento del proyecto FORDECyT 273646 “Cambio global y sustentabilidad en la cuenca del Usumacinta y zona marina de influencia: Bases para la adaptación al cambio climático desde la ciencia y la gestión del territorio”.
Notas
La noción de coherencia de políticas públicas se relaciona con una perspectiva desarrollada en la Unión Europea (UE) inicialmente como herramienta metodológica destinada a los países en desarrollo. PCD refiere a una perspectiva forjada desde los años 1990 que implica considerar las necesidades de los países beneficiarios (Carbone, 2008, p. 324) antes que de los intereses económicos de los países donantes.
Son quince municipios de Chiapas: Altamirano, Benemérito de las Américas, Catazajá, Chanal, Comitán de Domínguez, Huixtán, La Independencia, La Libertad, La Trinitaria, Las Margaritas, Marqués de Comillas, Ocosingo, Oxchuc y Palenque; cinco municipios de Tabasco: Balancán, Centla, Emiliano Zapata, Jonuta y Tenosique; y un municipio de Campeche, Palizada.
La creación del Plan de Acción Climática de Veracruz con fondos ingleses fue la primera experiencia en México, junto con Nuevo León.
En particular, la inundación de 2007 que afectó a la ciudad de Villahermosa, a la vez de favorecer el surgimiento de acciones encaminadas hacia la paulatina construcción de una política climática en Tabasco.
Las sugerencias de acción se integraron en seis componentes: (1) visibilización de la agenda de género ante el cambio climático, (2) disminución de la vulnerabilidad de la población, (3) cambio climático con perspectiva de género,(4) cambio climático y seguridad alimentaria, (5) empoderamiento y cambio climático y (6) conocimiento sobre cambio climático y género.
La cuenca Grijalva es especialmente vulnerable ante el cambio climático por ser una región de alta precipitación fluvial y tener otras presiones sobre los recursos naturales como los intensos procesos de degradación de la cobertura forestal y vegetal (Andrade-Velázquez, 2020), además del crecimiento urbano y poblacional. Son frecuentes las inundaciones y fenómenos que afectan a la población.
Un comunicado del IPCC menciona que Tabasco seguirá sufriendo los embates del cambio climático, lo que ha justificado el uso de recursos para la investigación; con tres temáticas importantes: el cambio en la temperatura; las modificaciones en la precipitación (esto último aún incierto) debido a que habrá sequías prolongadas y años con probabilidades de inundaciones; el tercer tema es el aumento del nivel del mar y la erosión costera.
El ICLEI-GLS es una red mundial de 1750 pueblos o ciudades. Fue fundado en 1990 en Nueva York en el Congreso Mundial de Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible en las Naciones Unidas, se encarga de asesorar a gobiernos locales para la generación de programas y campañas para encaminarse a objetivos de la sustentabilidad (ICLEI, 2018).
Para su publicación se realizaron dos Foros de Cambio Climático del Estado de Chiapas, de octubre de 2009 a noviembre de 2010 y talleres regionales de consulta pública en ciudades estratégicas.
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